《云南省陇川县烟草制品零售点合理布局规划（草案）》编制说明

为促进卷烟市场资源合理配置，规范烟草制品零售市场经营秩序，根据《中华人民共和国行政许可法》《中华人民共和国烟草专卖法》《烟草专卖许可证管理办法》规定，并结合陇川县实际，现将陇川县烟草专卖局制定《云南省陇川县烟草专卖局烟草制品零售点合理布局规划（草案）》说明如下：

一、制定合理布局规划的必要性

合理布局规划是调整烟草制品零售点布局、规范零售终端市场主体准入的合法手段，是零售许可审批的重要标准，在市场资源配置、市场秩序维护方面发挥着不可替代的作用。随着陇川县卷烟零售市场的不断发展，卷烟零售网点合理化布局工作也出现了一些新情况：

一是原有合理化布局规定与现在市场情况不适应。与2020年第七次全国人口普查相比，城镇人口增加10350人，乡村人口减少1214人，城镇人口比重提高3.54个百分点。全县人口密度每平方公里101.73人。结合陇川县 2023 年国民经济和社会发展统计公报结果来看，全县地区生产总值完成735964万元，按可比价计算，同比增长1.9%，全年社会消费品零售总额实现218454.5万元，同比增长2.7%。城镇常住居民人均可支配收入实现31367元，农村常住居民人均可支配收入实现13232元，城镇居民人均消费支出19341元，农村居民人均消费支出10007元。城乡人均可支配收入和人均消费支出差异较大。受经济发展与人口发展情况影响，陇川县城乡经济发展差异明显，目前实行的布局方案已难于适应当前卷烟零售市场发展实际。

二是维护良好卷烟市场秩序，履行控烟义务。烟草是一种可吸食性的特殊商品，对人体健康存在一定的危害性，因此国家采用行政许可准入制度对其市场进行控制和监管，烟草行政部门本身也要采取措施履行控烟义务，落实社会责任。其次，由于准入门槛低、缺乏严格限制，市场中存在一部分以五金修理、农药化肥、洗涤护理等与卷烟经营不存在互补关系的行业在从事卷烟经营，该类店铺数量多、监管难，假、私卷烟问题频发，急需对其进行市场整顿。

三是打击涉烟违法犯罪工作形势所需。从近三年市场检查结果及案件查办量来看，零售户同城串货、贩假贩私违法行为显著上升，真烟非法流通屡禁不止，严重扰乱市场秩序。为给消费者、经营者一个安全、可靠的市场环境，确保国家税利来源稳定，就要严控合格线，提升零售户质量，从源头减少涉烟案件发生。

综上所述，为进一步加强烟草专卖零售许可证的管理，规范烟草制品零售市场经营秩序，合理配置卷烟市场资源，依法维护烟草制品经营者和消费者合法权益，促进烟草市场健康发展，根据当地人口数量、交通状况、经济发展水平和消费能力四方面关键因素，通过公开听证方式确定全县卷烟零售网点合理化布局规划，切实维护国家烟草专卖制度的贯彻落实，科学配置市场资源，实现烟草专卖零售许可工作依法规范开展，充分维护国家利益、卷烟零售户利益和广大消费者利益，既是现实工作的必然要求，也成为本次工作的主要目的。

二、制定主体的合法性

根据新修订的《中华人民共和国烟草专卖法实施条例》（2023年修订版）第九条规定：取得烟草专卖零售许可证应当具备的条件之一就是要“符合烟草制品零售点合理布局的要求”。同时，根据《烟草专卖许可证管理办法》（中华人民共和国工业和信息化部令第37号）第十五条规定：“制订烟草制品零售点合理布局规划时，应当根据辖区内的人口数量、交通状况、经济发展水平、消费能力等因素，在举行听证后确定零售点的合理布局”。“烟草制品零售点合理布局规划、经营资金要求和经营场所条件，由县级以上烟草专卖行政主管部门制定，并报上一级烟草专卖行政主管部门备案”。因此，本次云南省陇川县烟草专卖局制定辖区内烟草制品零售点合理布局规划，从制定程序、内容和主体三个方面，均具有明确的法定要求。

三、制定与筹备过程

（一）分析现状，充分调研，形成《规划》初稿

为使此次合理化布局规划调研工作取得实效，陇川县烟草专卖局通过采取查阅资料、实地走访、电话寻访等多种方式方法开展调研，调研对象包括持证卷烟零售户、消费者、社会公众等群体，覆盖城乡市场、集贸市场、农村自然村寨等区域，调研的主要内容包括：辖区内的许可证数量、城镇与农村持证户分布状况、辖区卷烟年度销量、户均销量、盈利水平、居民购买卷烟便利程度等方面的信息，广泛收集社会各界的意见和建议，充分了解零售许可现状和社会需求。同时组织行政执法人员进行集体座谈研究，分析讨论原《规定》在执行过程中存在的问题，结合陇川县的地理环境和城乡社会经济现状，在充分调研收集意见的基础上，形成了《规划（草案）》（征求意见稿）。

（二）层层审核，严格法制审查，确保《规划（草案）》合法合规

《规划（草案）》初稿形成后，先由县局法规员对《规划（草案）》内容进行合法性审查，再由县局专题会议进行审核，然后报送州局专卖科、法规科会同法律顾问进行综合审核，确保《规划（草案）》条款合法、合理、适用，用语规范，表述准确，经得起法律推敲和社会检验。

四、本次合理布局《规划（草案）》主要内容说明

本《规划（草案）》共四章二十九条，主体内容以《云南省烟草专卖局关于印发烟草制品零售点合理布局规划（示范文本）》（云烟专〔2024〕55号）为蓝本，对兼营卷烟、雪茄烟或者专营雪茄烟进行明确规定，内容描述上更加科学精准，操作层面上更加契合实际，采取数量限制、距离限制、数量限制与距离限制相结合及不予设置烟草制品零售点等布局标准，分别对城市区域、乡村区域和特殊区域设定布局标准。根据地域面积、人口数量、交通状况、经济发展水平、居民消费能力、消费购买习惯等因素，合理确定区域零售点规划数，并划定最小单元网格。为有效落实“放管结合、放之有度、管之有力”要求，推动全县烟草专卖行政许可管理水平持续提升，结合经济社会发展形势变化实施科学管控，努力保持烟草零售主体数量总体基本稳定，准入与退出基本平衡，避免过快无序增长。本《规划（草案）》的主要内容如下：

（一）关于不受单元网格规划数及总量规划数限制零售点的设置规定

《规划（草案）》第八条、第九条对不受单元网格规划数及总量规划数限制零售点的进行相关设置。

设置主要原因：机场、火车站、汽车站、部队、监狱、看守所、戒毒所等封闭式特殊区域以及高速公路单侧加油站（含服务区）均是相对固定场所且承担特殊职能，该类地区人口相对集中既有控烟要求不宜设置多，又有消费需求应予以设置，故按照数量控制设置且不受单元网格规划数及总量规划数限制；封闭式及开放式景区人流量大，消费需求较高，应予以设置，但应控制数量；政府规划的易地搬迁点设置，主要考虑便利搬迁居民的生产生活及消费需求。

（二）关于放宽条件限制的零售点设置规定

1.《规划（草案）》第十二条的特殊群体，省局示范文本要求优抚对象、社会弱势群体范围由县级局在州市局的指导下，明确具体范围，对此，将持有相关部门核发证件或证明的退出现役的残疾军人以及复员军人、退伍军人、烈士遗属、因公牺牲军人遗属等优抚对象及具有完全民事行为能力的一、二、三级残疾人、低保户等社会弱势群体认定为特殊群体给予放宽条件。

2.《规划（草案）》第十三条、第十四条：因道路规划、城市建设、政府规划搬迁等原因、造成持证人无法在原核定地址经营，或因中小学及幼儿园新建、改扩建等客观原因，造成持证人无法在原核定地址经营的，不受所在单元网格规划数限制，零售点间距可放宽至本单元网格间距标准的30%执行。申请到本县其他单元网格的，受所在单元网格规划数限制，零售点间距可放宽至本单元网格间距标准的80%执行。

（三）关于不予发证的情形

主要条款内容及其制订依据：

1.申请人资格方面。第十一条第（一）至（四）项，从申请人资格方面限定了不予发证的情况，共包括八个方面的内容。

第（一）项：申请人为无民事行为能力人或限制民事行为能力人的。

卷烟零售户作为特殊管制类商品的经营者，除与消费者、烟草公司发生民事交易行为，还需接受公安、市管、烟草等行政部门监管，应当具备完全民事行为能力，以自己的名义独立从事民商事行为，承担义务。同时，为有效降低未成年人接触卷烟的概率，主动引导未成年人远离烟草，许可证持证人应当为具有完全民事行为能力的成年人。因此，根据《中华人民共和国民法典》总则第十七条、第十八条、第十九条、第二十条、第二十一条、第二十二条规定对完全民事行为能力人、限制民事行为能力人及无民事行为能力人的界定及《中华人民共和国未成年人保护法》第二条对未成年人的界定，明确了对未满十八周岁的公民、不能辨认及不能完全辨认自己行为的精神病人、智力残疾经依法鉴定为无民事行为能力或限制民事行为能力的公民、其他经依法鉴定为无民事行为能力及限制民事行为能力的公民不予发放烟草专卖零售许可证。

第（二）至（三）项均为《烟草专卖许可证管理办法》第二十五条所规定的不予发放烟草专卖零售许可证的具体情形，是对申请人主体资格的要求，体现了烟草专卖法律法规对诚信守法经营的倡导和对失信违法经营行为的相应惩戒措施。

第（四）项：申请人为外商投资的商业企业或者个体工商户，但有外资成分以提供住宿、餐饮、休闲、娱乐为主要经营的宾馆、酒店等属于娱乐服务类的企业除外。

该项为《烟草专卖许可证管理办法》第十七条规定情形。在此需要特别说明的是，根据《国家烟草专卖局关于有外资成分并且烟草零售业态属于娱乐服务类企业许可证管理事项的批复》（国烟局专〔2009〕112号），有外资成分以提供住宿、餐饮、休闲、娱乐为主要经营的宾馆、酒店等企业，按照《烟草零售业态分类标准》属于“娱乐服务类”的，不属于此项所指的“外商投资的商业企业或者个体工商户”。

2.经营场所、经营模式条件方面。

（1）第（五）项至（八）项，从经营场所一般规定限定了不予发证的情况：

具有固定的经营场所，是从事烟草制品零售业务的基本要求之一。《烟草专卖法实施条例》《烟草专卖许可证管理办法》均对此作出了明确规定。

明确区分经营场所与相对人居住场所范围，是避免行政执法检查权与公民居住权等个人权利产生冲突的一项基本举措，这也是《烟草专卖许可证管理办法》对烟草制品零售经营场所的法定要求。因此，在烟草专卖零售许可证核发之前，应当对经营场所范围作出必要界定和相对区分。

烟草制品属于可吸食性食品，在吸食过程中，往往伴随着燃烧或高温高热现象的产生，存在一定的安全隐患。因此，根据《烟草专卖许可证管理办法》第二十五条的要求，对部分具有安全隐患的重点区域，限制烟草制品业务经营，是预防和减少火灾发生的必要手段。根据《云南省食品经营许可审查细则（试行）》第九条：“食品经营者应当具有与经营的食品品种、数量相适应的食品经营和贮存场所”“食品销售、贮存场所与卫生间应当有效隔离”的规定，对涉及经营有毒有害、农药物资、油漆化工等业务的场所进行烟草制品零售限制，是确保消费健康的应有之举。《国家烟草专卖局关于中国石化加油站便利店申请销售香烟的复函》（国烟专﹝2009﹞35号）和《国家烟草专卖局办公室关于加油站便利店申领烟草专卖零售许可证有关事项的通知》（国烟办综﹝2014﹞474号）中明确规定：具备安全措施保障的加油站便利店不属于《烟草专卖许可证管理办法》第二十五条第（一）项规定的不予核发烟草专卖零售许可证的范围。

党政机关内部、医疗卫生机构工作区域内等政府明令禁止经营烟草制品类商品的区域。

医疗卫生机构是社会控烟和公众健康的主要职能部门，应当在社会上树立“吸烟有害健康”和“远离烟草”的良好形象；同时，由于该区域内往往聚集着较多的年老体弱人群，需要受到特别健康保护，为他们营造清新健康的康复环境，是全社会义不容辞的责任。依据原卫生部和全国爱卫办联合印发的《无烟医疗卫生机构标准（试行）》（卫妇社发〔2008〕15号）第八条：“所属区域内禁止销售烟草制品”的规定，将医疗卫生机构内部明确为不予发放烟草专卖零售许可证的区域范围。依据《国家烟草专卖局办公室转发中共中央办公厅国务院办公厅关于领导干部带头在公共场所禁烟有关事项通知的通知》（国烟办新[2014]42号）文件，其中明确要求“停止向党政机关内部新办烟草专卖零售许可证”。

第（九）项至（十一）项，从经营场所特定区域限定了不予发证的情况：

维护青少年健康成长环境，是全社会应尽的共同责任。自2020年以来，云南省陇川县烟草专卖局把对中小学校周边烟草制品经营行为的整治作为一项重点工作，常抓不懈，严格监管。2021年，又增加把幼儿园周边卷烟零售户纳入重点整治对象，根据此前市场调研情况，截至目前，辖区中小学校幼儿园周边经营烟草制品的行为得到了根本治理，受到了社会公众的广泛认可。根据《烟草专卖许可证管理办法》第二十五条、《教育部关于在全国各级各类学校禁烟有关事项的通知》《中华人民共和国未成年人保护法》第五十九条等有关规定，经2021年、2023年听证确定的城区中小学、幼儿园进出通道口100米范围内；乡镇中小学校及幼儿园进出通道口50米范围内不予设置零售点社会反响较好，在本次起草过程中，我们继续沿用此标准。

第（十）（十一）（十二）项，从经营模式限定了不予发证的情况：

用自动售货机或者其他自动售货形式，销售或者变相销售烟草制品的。该项主要依据《烟草专卖许可证管理办法》第四十条第一款：“公民、法人或者其他组织不得利用自动售货机销售烟草制品”，以及《公共场所卫生管理条例实施细则》（中华人民共和国国家卫生和计划生育委员会令　第8号）第十八条：“公共场所不得设置自动售烟机”的要求进行设定。

或者通过信息网络销售烟草专卖品的。这项内容主要依据《烟草专卖许可证管理办法》第四十条第二款：“除了取得烟草专卖生产企业许可证或者烟草专卖批发企业许可证的企业依法销售烟草专卖品外，任何公民、法人或者其他组织不得通过信息网络销售烟草专卖品”的要求设定。

需要说明的是，随着当前商品经济的不断发展，各种新型商业业态和新兴交易手段对传统商品流通方式产生巨大影响，部分商家欲采用自动化设备、电商渠道销售卷烟，如自动售货机、抓烟机、自助便利店、淘宝店铺、微店、电玩游戏机等。此类售卖方式容易导致售假售私、无证运输等涉烟违法行为泛滥且无法甄别购买者是否成年，与烟草专卖法所要求的“劝阻青少年吸烟、禁止中小学生吸烟”的初衷相悖。因此，为限制烟草制品跨区域无序流通，维护卷烟零售终端市场的正常秩序，保护未成年人身心健康，有必要在经营模式上设置上述两条禁止性条款。

第（十一）项，关于经营业态存在容易诱导未成年人关注、购买、吸食卷烟或其他不利于未成年人保护的；第（十二）项，经营业态专业性较强且与烟草制品零售业务没有直接或间接互补营销关系的设置规定。

设置主要原因：从维护未成年人权益角度，进一步明确禁入标准，方便公众知晓。

（四）关于雪茄烟专营零售点布局标准

本次修改对雪茄烟布局进行明确，增写一章雪茄烟专营店布局标准。

1.申请经营范围仅为雪茄烟销售，不可兼营卷烟。

2.为了增加雪茄烟体验感，维护雪茄烟消费者合法权益，要求雪茄烟专营零售点应具备独立的经营区域，其经营场所内应当具备雪茄烟经营设施设备（包含但不限于雪茄保湿房、雪茄保湿柜、雪茄保湿盒、雪茄保湿袋等用于雪茄储存的）。

3.因经营雪茄需要一定的资金能力和服务能力，经市场调研走访，大部分业态企业专营雪茄条件不成熟，故此，本规划雪茄烟专营零售点的经营业态仅限于具备雪茄烟经营销售设施设备的娱乐服务类等相关业态。

4.因雪茄专营与传统零售点无激烈的竞争关系，故雪茄烟专营零售点布局实行一址一证，采取区域总量控制的方式进行布局，总规划数不超过陇川县上年度末烟草制品零售点总数的3‰，新设雪茄烟专营零售点不设置距离限制，不作为其他传统烟草制品零售点的距离测量参照。本规划第十三条、第十四条放宽标准不适用于雪茄烟专营零售点布局。

5.本章规定了，取得雪茄烟专营零售的被许可主体如需变更烟草专卖零售许可证经营范围的，需符合本规划相应的其他规定。同时规定，排他性雪茄烟产品的，不予设置雪茄烟专营零售点。对申请人、经营场所、营业业态不符的，具有第十一条规定情形之一的，不予设置雪茄烟专营零售点。

（五）关于附则

结合相关操作实践，保留“个转企”相关规定。

以上就是对本次《云南省陇川县烟草专卖局烟草制品零售点合理布局规划（草案）》的主要条款的说明！