大势已定——接下来五年，养老服务改革五大走向已经“明牌”（洞察）

当下，时值“十四五”规划收官和“十五五”规划蓄势的转承之年，在人口老龄化加速的现实要求和全社会对新时代养老服务高质量发展的迫切期待下，现阶段深化养老服务改革发展的总体走向主要体现在以下五个方面。

1、从碎片式走向体系化

我国于2000年进入养老服务体系化建设的新阶段，首次在《关于加快实现社会福利社会化的意见》这一顶层制度设计中明确养老服务“以居家为基础、以社区为依托、以社会福利机构养老为补充”的发展方向。在此之前，我国主要依托福利院、敬老院等社会福利机构实现对“五保”和“三无”老人等特殊老年人的服务供养和兜底保障。

而现阶段我国养老服务体系在服务对象、服务内容、服务模式和服务性质等方面均发生了重要的转型，强调以结构化的有机整体满足老年人全方位、多元化、多层次、个性化的服务需要。

首先，在服务内容上，从以生活照料为主转为强调身心共养，坚持从物质和精神两方面提高老年人的生活质量，将服务拓展至生活照料、健康管理、精神慰藉、文化娱乐等多个方面。

其次，进一步确立“以居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合的养老服务体系”，以老年人的全方位需求、全生命周期和全生活场景为指引，将居家、社区、机构的设施、资源有机整合串联在一起，增强协调性、联动性，进而确保服务的连贯性、稳固性，形成“整体大于部分之和”的协同效应。

最后，在服务对象上，我国养老服务的目标群体逐渐由特定的福利需求人群拓展至全体老年人。

为兼顾广大老年群体在社会经济条件、物质生活追求和潜在照料需要等方面存在的异质性，区分不同层次的服务需求和个人与家庭的可负担能力，达成有限资源的配置优化和有效链接，我国提出构建并完善兜底性、普惠型、多样化的养老服务体系，一方面重点推进基本养老服务体系建设，制定基本养老服务清单，以清单化、项目化的方式，由国家提供具有公共物品属性的养老服务，以保障老年人的基本生活和照料需要;另一方面积极扩大普惠型养老服务覆盖面，利用先进的服务网络、合理的资源布局以及规范的市场竞争，提供便利可及、价格可负担、质量有保障的普惠型服务，以满足广大老年人多样性、多层次、高品质、个性化的服务需求。

2、从政府兜底走向社会多元供给

随着制度关切的服务对象从“重点”转为“普惠”，我国开始探索多元化的服务供给方式，养老服务逐步由“福利性”向“社会化”“产业化”拓展，政府、社会、市场、家庭和个人的共同作用与合作、互动变得尤为重要。事实上，这组关系首先强调了“家国一体”的养老保障模式。

毋庸置疑，家庭自古以来就在养老方面占据不可替代的全能支配地位，而我国养老服务中的国家角色则随经济体制的两次重大转型经历了由膨胀扩张到收缩弱化再到调整加强的发展过程。21世纪以来，我国正式步入老龄化社会，同时伴随家庭结构小型化、核心化的显著趋势，老年人家庭空巢化程度加深，家庭养老功能趋于弱化。2021年独居和仅与配偶居住的空巢老年人占60岁及以上老年人的比例已经达到59.7%。

国家为回应不断增长的养老服务需求，主动介入服务供给，加强、调整自身职责，以政策为载体规划、引导社会化养老服务体系建设，以社区替代计划经济时期的单位制，建立“国家—家庭—个人”之间新的链接枢纽，实现“家国一体”养老模式在社会主义市场经济时期的再度延展。

同时，为进一步完善全面、高效、可持续的养老服务体系，我国以共建、共治、共享为主线，加速形成“一核多元”的养老服务治理格局，具体是指坚持“党委领导、政府主导、社会参与、全民行动”的原则，要求以政府为主导力量，通过强化市场机制、引导社会参与，发挥不同主体在养老服务链条中的差异化优势，同时协调好多元主体在表达、决策、筹资、生产、评估等关键环节中的合作、竞争与制衡关系，进而完善参与型、互动型、合作型的多元化养老服务体系。

3、从局部探索走向整体布局

我国社会保障领域的改革遵循“试点先行，渐次推进”的基本路径，具有“从自下而上探索到自上而下推进”“从个别地区试点到全面总结经验推广”“从单项改革到综合改革”“从注重效率取向到以维系和促进社会公正为己任”等鲜明特征。养老服务的设施布局、体系建设和关键的政策创新也不例外地历经了由地方探索到中央推广再到全国扩散的实践过程。

这种渐进式的发展路径是在物质基础不牢、改革思路不清、全局把控不足的情境下形成的，虽然具有一定合理性和优势，但也加剧了区域、城乡之间养老服务供给不均衡的局面。

针对当前阶段养老服务发展不充分、不平衡的突出问题，尤其是农村地区养老服务短板明显的现实困境，我国更加重视统筹谋划、整体布局和系统发力。

一方面，特别强调加快健全覆盖城乡的三级养老服务网络，旨在通过县域养老服务的资源统筹，推进设施布局的城乡一体化，引导优质资源向基层下沉，进而提升城乡养老服务均等化和可及性，避免条块化、分割化等空间限制所造成的服务资源效能低下问题;

另一方面，强化系统整合，将农村养老服务嵌入国家整体发展战略全局，写入乡村振兴、城乡融合、区域协调发展、健康中国建设和积极应对人口老龄化发展战略等政策集群，以便广泛发掘外部动力因素，提升对人才、技术、资本等资源要素的吸引力，进而赋能农村养老服务发展。

4、从数量增长走向质量提升

受自上而下的顶层制度设计驱动，我国在过去20多年内用于养老机构及其设施建设的财政投入持续增加，全国各地不同类型的养老服务机构、设施、床位和从业人员等在数量层面大幅提升，服务供给结构趋于优化，并逐渐能够贴合老龄化、高龄化、空巢化趋势下的养老服务需要。

根据国务院新闻办公室公开数据，2019年至2024年，全国财政用于养老服务和老年人福利方面的支出超过5600亿元，年均增长达11%;全国各类养老机构和设施超过40万个，护理型床位、家庭养老床位数量和占比进一步提升。

然而，在统计数据背后，养老服务的质量问题逐渐凸显，老年人在享有服务供给增长带来的相关福利时，仍面临生存和生活上的诸多窘境，实践环节中监管薄弱、标准和规范缺位、人员素质不高、医养结合衔接不紧密等问题突出，制约着养老服务的质量提升，难以适应老年人日益增长的对美好生活的向往。

对此，我国在“十四五”规划中进一步强调了养老服务高质量发展的重要性，其中指出养老服务体系不仅是适当的、达标的，而且其服务模式、管理、运行结果应当是有效地、充分的、科学的和高品质的，进而能够较好地达成增进民生福祉的目标，提升老年人的获得感、幸福感、安全感。

从具体举措来看，党中央、国务院先后发布了《关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见(2016)》《关于建立健全养老服务综合监管制度促进养老服务高质量发展的意见(2020)》等政策文件，在服务质量标准和评价体系构建、服务质量监管体系建设与老年人权益保障等方面作出系列部署，以期适应高质量发展的要求，实现养老服务扩容升级、提质增效。

5、从财政支持走向多要素赋能

全面增强资金、人员、技术等要素保障是推进养老服务高质量发展、锻造服务供给新优势的重要前提。在资金支持方面，我国已经建立了涵盖财政补助、税费优惠、土地使用、贷款融资等在内的养老服务资金和优惠政策体系，确立了由政府统支转向多元化筹资的改革方向。

现阶段我国养老服务资金来源和利用的规范性、合理性和可持续性仍有待提升，应围绕加大财政支出力度、加强财政支出绩效评估管理、扩展多元化筹资渠道和创新筹资方式、建立健全法律规范和财经纪律等重点任务继续深化改革，为养老服务持续、稳定的发展保驾护航。

在人才队伍建设方面，2023年民政部等12个部门联合印发了《关于加强养老服务人才队伍建设的意见》，首次对养老服务人才队伍建设展开综合部署，强调从“引、育、评、用、留”五个方面重点发力，解决养老护理人才短缺问题。从长期来看，这一文件强调要持续改善支持养老服务人才发展的政策环境、行业环境、社会环境，逐步打造一支“规模适度、结构合理、德技兼备”的养老服务人才队伍。

在技术应用方面，我国人口老龄化和数字化转型的相遇构成了中国式养老服务发展的特殊背景，而数字技术也极大地促进了养老服务由被动化、分散化向主动化、体系化、精准化的转变。因此，加快养老科技和信息化发展应用也是强化养老服务要素保障的一项关键着力点。