督学观点丨卢焕雄、卢梦薇：处理好四种关系，推动县域义务教育优质均衡发展

近日，通过在重庆、福建和广东省广州市南沙区等地的调研，我们看到多地在实现义务教育基本均衡之后，正压茬推进县域义务教育优质均衡发展创建。但对标督导评估办法，发现一些地方存在误区：盯着标准多，关注内涵少；老办法多，创新思考少；深入学校多，撬动政府少。因此，推动县域义务教育优质均衡发展，必须更新观念，处理好如下四种关系。

01  厘清责任边界，处理“督政”与“督学”关系

义务教育优质均衡，是党和国家的要求。县域能否达标，必须经过教育部教育督导局的督导评估认定。除了督查政府推动工作情况，还要检查学校的达标情况，以检验政府工作的实效。所以从督导评估性质来看，这是督政项目，同时也是督学项目。在创建过程中，要正确处理好“督政”与“督学”的关系，厘清县级政府义务教育“以县为主”管理责任与学校办好义务教育主体责任的边界。

教育部2017年发布的《县域义务教育优质均衡发展督导评估办法》中，评估标准第六条“资源配置”的7项，主语是政府，关注政府如何配置资源；评估标准第七条“政府保障程度”的15项是对县级人民政府提出的管理责任要求。因此，县级政府必须坚持党的全面领导，把好社会主义办学方向；要善于从政治上看教育，善于从民生上抓教育，加强部门协同联动，动员各方力量共同办好义务教育；树立正确的义务教育质量观、人才观，坚持质量至上，深入实施素质教育，培养德智体美劳全面发展的社会主义建设者和接班人。

在措施上，县级政府要加大投入，做到义务教育优先发展优先投入，算好政治账和长远账，落实教育经费“两个只增不减”；强化教师优质资源配置，创新体制机制，激励和保障教师、校长交流轮岗制度落实，真正使优质资源向农村学校和薄弱学校倾斜。

义务教育学校要承担起办好学校的主体责任。评估标准第八条“教育质量”的9项是对学校的明确要求，学校责无旁贷。因此，学校要全面贯彻党的教育方针，确保教育公平，巩固均衡水平，提高教育质量。

厘清“督政”与“督学”的关系，有利于分清责任，调动各自积极性，围绕义务教育优质均衡的目标，齐心协力，行稳致远。

02  坚持发展视角，处理“基本均衡”与“优质均衡”关系

优质均衡是在实现基本均衡后，对义务教育更高质量、更快发展的更新要求。离开了基本均衡，优质均衡就无来路、无方向；而仅仅停留在基本均衡的发展水平，优质均衡也无从谈起。

当前，一些地方义务教育优质均衡创建还在穿“老鞋”走“新路”——用基本均衡的工作方法给优质均衡披上新衣，观念滞后，手段过时，有的甚至比基本均衡更为落后。比如前些时间，个别县推进义务教育优质均衡、强调育人质量时，标榜的是“连续三年中考稳居全省第二”。如果提高质量仍停留在“唯分数、唯升学”上，其结果与义务教育优质均衡的目标南辕北辙。

处理基本均衡与优质均衡的关系，鉴别尺度在于“发展”二字。不论是硬件还是软件，如果没有在基本均衡基础上有所提升，优质均衡就是一句空话。比如老城区的大校额、大班额、生均教学及辅助用房面积小、体育运动场馆面积小的问题，如果在实现基本均衡之后，这“两大两小”情况未改变，优质均衡就会落空；再比如，个别地方为了消除大班额，甚至取消基本均衡评估要求的功能室，顾此失彼，无异于基本均衡的倒退，饮鸩止渴，要实现优质均衡发展的目标还有待时日。

在基本均衡的基础上实现优质均衡，首先要巩固前者的成果。在《县域义务教育优质均衡发展国家督导评估认定工作规程》“资格审核”第六条中，就明确要求，“申报前三年未发生义务教育基本均衡规定指标不达标现象，其中，对小学、初中差异系数要求不超过0.60、0.50”，这相对实现基本均衡差异系数“0.65，0.55”的难度分别提高了5个百分点。况且，当年实现基本均衡的差异系数，统计的是省定标准即“省标”，而优质均衡的差异系数，统计的是国家标准即“国标”，代表着国家对县级政府做好资源配置以达到优质均衡的价值取向。因此，推进义务教育优质均衡，不能离开基本均衡，但也不能停留在基本均衡，而是要解决提档升级的问题。

03  紧扣优质内涵，处理“定量”与“定性”关系

《县域义务教育优质均衡发展督导评估办法》提出四个方面30多条指标，除了社会认可度调查一条，如果细分，可以量化的标准有22条，而定性标准有9条。通过调研发现，在各地开展的督导评估实践中，更多关注的是量化标准的达成，却忽略了定性标准的评估。

尽管量化标准是国家对义务教育办学条件的硬性要求，但在关注硬件标准的同时，不能忽略了软件的定性标准要求——这样的标准要求恰恰是义务教育内涵发展的标志，它们承载着义务教育阶段学生学习与发展的关键要素，比如“所有学校德育工作、校园文化建设水平达到良好以上”“课程开齐开足”“无过重课业负担”等。

所谓内涵发展，就是建设“高品质学校”，学校的精神文化和办学价值取向是其核心。因此，在推动义务教育优质均衡创建过程中，学校要构建科学的德育工作实施体制机制，从内容、途径和方法上实现全员、全过程、全方位育人，突出政治启蒙和价值观塑造的要求，把立德树人效果作为学校评价的根本标准；坚持“五育并举”，谨防以少数学生参与的某项“特色”替代“全面”与“全体”，错把热闹的活动当成学校的“特色”和“高品质”。

04  把握时间轴线，处理“静态”与“动态”关系

有人把评估标准绝对化，认为有明确标准的就检查，没有的就不检查。这关系到是静态看待评估标准还是动态紧跟义务教育发展形势看待义务教育优质均衡的问题。正如有的领导所说：“义务教育均衡评估，要讲比均衡更重要的事。也就是说，不管是基本均衡还是优质均衡，首先是义务教育的发展。因此，要讲义务教育发展的所有事情。”

首先，从评估标准看，有些标准没有量化，需要动态认识并补充其评估要求。比如“所有学校制定章程，实现学校管理与教学信息化”“课程开齐开足”“无过重课业负担”，这些都要按照党和国家的新要求去充实、细化评估标准内容。

其次，党的十八大特别是2018年全国教育大会以来，国家出台了一系列事关义务教育的纲领性文件，勾勒出义务教育发展的全貌，也需要我们动态地看待义务教育发展的形势。这些文件聚焦义务教育“培养什么人、怎样培养人、为谁培养人”的根本问题，为办好优质义务教育指明了方向。我们要把这些更新更高的要求与优质均衡发展督导评估标准相互关联，不断深化对义务教育性质与优质均衡发展督导评估“办好每一所学校”“培养好每一个学生”宗旨的认识，全面督导评估县域义务教育优质均衡发展的质量，不能把“优质”窄化，把对办学质量的关注标签化为关注“学生考试分数与学校升学率”。

再其次，创建县域义务教育优质均衡发展，国家提出于2035年全面实现义务教育优质均衡发展。按照“实事求是”“成熟一个评估认定一个”的原则，这必定是一个漫长的过程。因此，县域义务教育优质均衡创建，要打破一蹴而就的迷思，特别是要在一些重点、难点、痛点、堵点问题上攻坚克难、大胆探索，不断创新体制机制，推出可复制、可推广的经验和典型。只有这样，才能真正实现县域义务教育优质均衡发展，实现中国式教育现代化。